Par Ziyad Motala

Le gouvernement américain a pris une mesure que même les détracteurs les plus virulents de la Cour pénale internationale (CPI) auraient autrefois jugée impensable.

Le mois dernier, Washington a inscrit la Cour elle-même sur sa liste de sanctions, prolongeant ainsi une campagne qui visait déjà 13 de ses responsables. L’Europe a condamné cette décision. La question est de savoir si elle compte aller plus loin.

Le différend immédiat porte sur l’enquête de la CPI concernant des crimes présumés commis à Gaza et sur les mandats d’arrêt délivrés en novembre 2024 à l’encontre du Premier ministre israélien Benjamin Netanyahou et de l’ancien ministre de la Défense Yoav Gallant.

Washington s'oppose également à l'enquête menée par la Cour sur les crimes présumés commis par du personnel américain en Afghanistan.

Les États-Unis font valoir que la CPI ne peut exercer sa compétence sur les ressortissants de pays qui n'ont pas accepté sa juridiction.

Or, l'article 12 du Statut de Rome autorise la compétence pour les crimes commis sur le territoire d'un État partie, quelle que soit la nationalité de la personne accusée.

La Palestine est un État partie. Il y a ici un différend juridique, mais la solution ne peut consister à sanctionner les juges pour avoir statué sur cette affaire.

La juge de la CPI Kimberly Prost a expliqué comment les sanctions américaines ont entraîné la résiliation de ses cartes de crédit et la fermeture de ses comptes Amazon et Google, rendant ainsi ses activités quotidiennes soudainement difficiles.

De telles mesures ne se contentent pas de causer des désagréments aux magistrats ; elles mobilisent les banques et les entreprises technologiques dans une campagne susceptible d’isoler des individus des services essentiels.

Lorsque les juges se retrouvent dans une situation financière précaire en raison des affaires dont ils sont saisis, le principe de l’indépendance judiciaire subit un grave préjudice.

La désignation du 9 octobre fait peser la même menace sur l'institution dans son ensemble.

Il est généralement interdit aux personnes et aux entreprises américaines d'entretenir des relations commerciales avec des entités visées par des sanctions, et les avoirs relevant de la juridiction américaine peuvent être gelés.

Washington a délivré des autorisations permettant à de nombreuses activités courantes de la CPI de se poursuivre jusqu'au 7 avril 2027, et d'autres dérogations s'appliquant à certains services.

Exprimez-vous, faites-vous entendre haut et fort

La réponse de l’Europe a été éloquente mais hésitante : lors de leur réunion des 15 et 16 octobre, les dirigeants ont déclaré leur soutien à la CPI et ont exhorté Washington à faire marche arrière.

Le 23 octobre, la Commission européenne a conseillé aux entreprises de l’UE de continuer à fournir leurs services à la CPI, en mettant notamment l’accent sur les infrastructures de paiement européennes.

Pourtant, la Commission privilégie toujours la voie diplomatique et n’a pas encore activé le principal instrument juridique dont elle dispose pour contrer les effets extraterritoriaux des sanctions américaines.

Les promesses de solidarité perdent de leur force lorsque les institutions sollicitées pour fournir des services bancaires et technologiques continuent de craindre des représailles américaines.

Cette hésitation est d’autant plus difficile à justifier que les 27 États membres de l’UE sont tous parties au Statut de Rome.

En vertu de l’article 86, ils se sont engagés à coopérer pleinement avec la Cour dans le cadre des enquêtes et des poursuites relatives aux crimes relevant de sa compétence.

Cette disposition n’impose pas spécifiquement l’application de la loi de blocage, mais elle confère au débat européen une dimension juridique que les déclarations diplomatiques occultent.

Les États qui se sont engagés par traité à soutenir la Cour ne peuvent pas considérer l’érosion de son indépendance opérationnelle comme un problème qui ne les concerne pas.

Cet instrument est le règlement de blocage de l’Union européenne, le règlement n° 2271/96 du Conseil.

Adopté en 1996 en réponse aux mesures américaines visant Cuba, l’Iran et la Libye, il repose sur un principe simple : Washington ne peut pas partir du principe que sa politique de sanctions régit automatiquement les activités commerciales licites en Europe.

Ce règlement n’est pas une simple déclaration de sympathie. Il crée des obligations visant à empêcher les opérateurs économiques européens de devenir les instruments de la politique extraterritoriale d’un gouvernement étranger.

Lorsque l’annexe du règlement énumère des mesures américaines spécifiques, il est interdit aux entreprises européennes de se conformer à leurs exigences, sous réserve d’exceptions autorisées.

Elles peuvent demander réparation pour les préjudices causés par l’application de ces mesures, tandis que les décisions judiciaires étrangères fondées sur celles-ci ne peuvent être exécutées dans l’UE.

Les opérateurs concernés sont également soumis à des obligations de déclaration.

La Commission doit modifier l’annexe afin d’y inclure les sanctions de la CPI ; la réglementation actuelle ne protège pas automatiquement la Cour. C’est la décision que l’Europe a hésité à prendre.

La banque néerlandaise ABN AMRO, qui gère les finances de la CPI, s’expose à d’éventuelles sanctions américaines si elle continue à fournir des services bancaires après l’expiration de l’exemption temporaire des sanctions en avril 2027.

L'ampleur de ses activités aux États-Unis l'expose à des risques financiers et réglementaires considérables.

Bien que la banque n'ait pas annoncé la fin de sa relation avec la Cour, cette incertitude la place dans une situation de plus en plus délicate.

L'application de la loi de blocage de l'UE pourrait empêcher la banque de retirer ses services dans le seul but de se conformer aux sanctions américaines en question, même si cela n'éliminerait pas le risque de représailles de la part des États-Unis.

Les conséquences se font déjà sentir dans le secteur des assurances. Le 1er octobre, la CPI et le géant français de l’assurance AXA ont mis fin à leur relation contractuelle d’un commun accord.

AXA fournissait des services d’assurance santé à la Cour. Selon le Financial Times, la société a invoqué des inquiétudes concernant l’application extraterritoriale des sanctions américaines.

Des mois de discussions n’auraient pas permis de parvenir à un accord garantissant une protection adéquate des parties en l’absence d’une législation européenne de blocage. La CCI a par la suite conclu un contrat d’assurance avec un autre assureur dont l’identité n’a pas été révélée.

Une cour pénale internationale opérant sur le sol européen ne devrait pas voir son accès aux services bancaires et d’assurance courants conditionné par les objections politiques de Washington à l’égard de ses décisions judiciaires.

Des appels à l’action émanent également de l’intérieur même de l’UE. Cinquante-huit députés européens ont écrit à la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, à la suite des dernières sanctions, pour demander instamment l’application de la « loi de blocage ».

Le Parlement avait déjà insisté sur la nécessité d’une telle protection dans des résolutions antérieures.

Ces représentants sont conscients des implications qu’entraîne le fait de laisser une puissance étrangère décider si une institution dont le siège se trouve sur le sol européen peut bénéficier de services commerciaux ordinaires.

L'Europe peut-elle rivaliser avec les États-Unis ?

Des doutes légitimes subsistent quant à l'efficacité réelle de cette loi.

Lorsque l'Europe l'a mise à jour en 2018 pour contrer la reprise des sanctions américaines contre l'Iran, les entreprises ayant une forte exposition aux États-Unis craignaient toujours d'être exclues des marchés et des réseaux financiers américains.

Une interdiction légale européenne n'élimine pas ces risques. Elle ne convainc pas non plus nécessairement une banque multinationale de renoncer à ses activités aux États-Unis.

La Commission a raison de prendre en compte les coûts, mais le fait qu’une solution soit imparfaite ne justifie pas de refuser de l’utiliser.

La mise en œuvre devrait donc s’accompagner de mesures de protection concrètes. L’UE devrait garantir des canaux de paiement fiables libellés en euros, collaborer avec les banques et les assureurs disposés à servir la Cour, et réduire sa dépendance vis-à-vis des infrastructures technologiques américaines vulnérables.

Elle devrait appliquer le règlement de manière cohérente et fournir des orientations claires sur l’étendue des comportements autorisés et les exemptions disponibles.

Si l’on attend des entreprises européennes qu’elles résistent aux pressions extraterritoriales, les gouvernements doivent faire plus que les féliciter pour leur courage tout en les laissant absorber seules les pertes.

L’alternative est une forme extraordinaire de dépendance institutionnelle. Les dirigeants européens ne cessent d’évoquer l’autonomie stratégique et l’ordre international fondé sur des règles.

Ils réglementent les puissantes entreprises technologiques américaines, défendent la souveraineté des marchés européens et revendiquent une voix indépendante dans les affaires mondiales.

Pourtant, lorsque les sanctions sont portées devant un tribunal de La Haye, ils semblent se contenter de demander à Washington de reconsidérer sa position. La question n’est plus le manque d’instruments juridiques ; il s’agit de savoir si la volonté politique existe pour les mettre en œuvre.

La crédibilité de l’Europe est également en jeu. Ses gouvernements ont fermement soutenu l’enquête de la CPI sur le comportement de la Russie en Ukraine ainsi que le mandat d’arrêt délivré à l’encontre de Vladimir Poutine.

Ce soutien ne doit pas s'évaporer lorsque la Cour examine des allégations impliquant des dirigeants israéliens ou du personnel américain.

Ces allégations doivent être examinées à la lumière des preuves et du droit, et non en fonction de l'identité des accusés ou de l'influence diplomatique de leurs gouvernements.

Si la justice pénale internationale est bien accueillie lorsqu'elle vise des adversaires, mais entravée lorsque des alliés sont mis en cause, la promesse d'une responsabilité égale devient difficile à défendre.

Cette incohérence n’échappe pas aux pays d’Afrique, d’Asie et d’Amérique latine, où des critiques concernant le caractère sélectif de la justice internationale circulent depuis des décennies.

De nombreux gouvernements ont adhéré au Statut de Rome en partant du principe que les crimes les plus graves seraient examinés sans aucun privilège politique.

Un refus européen de protéger la Cour lorsque Washington s'y oppose renforcerait l'idée selon laquelle les principes universels comportent une exception tacite en faveur des puissantes nations occidentales.

Aucune rhétorique sur les droits de l'homme ne saurait facilement réparer les dégâts causés par des doubles standards manifestes.

La Commission devrait modifier l'annexe de la loi de blocage afin d'y inclure les sanctions pertinentes de la CPI et de mettre en place de véritables garanties au cours des mois précédant l'expiration de l'autorisation opérationnelle américaine.

Il convient également de préciser que le désaccord avec la Cour ne constitue pas un blanc-seing pour porter atteinte à son indépendance. L’Europe n’a pas besoin d’approuver chaque décision de la CPI pour défendre le droit de cette institution à prendre des décisions à l’abri de toute intimidation économique.

L’Europe exercera-t-elle enfin l’autorité juridique qu’elle prétend détenir, ou continuera-t-elle à se présenter comme une suppliante devant Washington, demandant la permission de faire respecter des principes qu’elle qualifie de non négociables ?

La réponse aura son importance pour les juges de La Haye et pour les victimes qui attendent que justice leur soit rendue dans des régions bien au-delà de l’Europe.

Cela permettra également de déterminer si l'autonomie stratégique européenne est un engagement sérieux ou simplement une formule que l'on répète chaque fois que sa mise en œuvre s'avère gênante.

L'auteur, Ziyad Motala, est professeur de droit à la Howard Law School de Washington D.C. Il enseigne le droit international et le droit constitutionnel. Né en Afrique du Sud, il a participé activement à la lutte pour la libération de ce pays. Il est coauteur, avec Cyril Ramaphosa, l'actuel président de l'Afrique du Sud et l'un des artisans de la Constitution sud-africaine, de l'ouvrage Constitutional Law, Analysis and Cases.

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